内容提要
“一带一路”延伸到拉美后，中拉关系进入了新的发展阶段。为使这一延伸取得更多早期成果，双方应在“五通”领域采取一系列实实在在的措施。为促进政策沟通，有必要多管齐下，进一步完善现有双多边对话机制，为“一带一路”建设提供保障。为推动设施联通，有必要正确判断基础设施工程的难易程度，寻求最佳合作模式，认真做好可行性研究。为加快贸易畅通，应继续发挥各自比较优势，与更多拉美国家签署自由贸易协定，继续加大对拉美实体经济的投资力度。为落实资金融通，有必要积极发展开发性金融及普惠金融，加大与美洲开发银行合作力度，努力化解风险。为实现民心相通，有必要大力推进人文交流，深化中拉双方的相互认知。
关键词中拉关系；“一带一路”倡议 ；“五通”
拉丁美洲和加勒比地区（下称“拉美”）是发展中国家的重要组成部分和中国重要合作伙伴。近年来，中拉各领域合作全面快速发展，进入了携手打造命运共同体的发展新阶段。因此，将拉美视为“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸，有利于扩大“一带一路”覆盖面，提升“一带一路”的国际地位，调动拉美在构建人类命运共同体过程中发挥更大作用。
“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸
2017年5月，习近平主席在首届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中指出，“一带一路”建设植根于丝绸之路的历史土壤，重点面向亚欧非大陆，同时向所有朋友开放。不论来自亚洲、欧洲，还是非洲、美洲，都是“一带一路”建设国际合作的伙伴。“一带一路”建设将由大家共同商量，“一带一路”建设成果将由大家共同分享。
时任智利总统的巴切莱特和阿根廷总统马克里出席了首届“一带一路”国际合作高峰论坛。2017年5月13日，习近平主席在同巴切莱特总统举行会谈时指出，双方要以双边自贸协定升级为主线，构建多元合作格局，在“一带一路”建设框架内对接发展战略，促进相互投资，推进两国在基础设施建设、地区互联互通、清洁能源、信息通信等领域重大合作项目。5月17日，习近平主席在同马克里总统举行会谈时赞赏阿根廷支持并积极参与“一带一路”建设，强调拉美是“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸。
2018年1月22日，中国—拉美和加勒比国家共同体（下称“拉共体”）论坛第二届部长级会议发表了关于“一带一路”倡议的特别声明。声明指出，拉共体国家外长对中国外长关于“一带一路”倡议的介绍表示欢迎和支持，认为该倡议可以成为深化中国与拉美国家经济、贸易、投资、文化、旅游等领域合作的重要途径。应习近平主席邀请，智利总统皮涅拉于2019年4月24—28日对中国进行国事访问并出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。截至2019年4月30日，中国已与19个拉美国家签署了共建“一带一路”合作文件。
政策沟通
加强政策沟通是“一带一路”建设的重要保障。在“一带一路”倡议提出以前，中国就已经与许多拉美国家建立了多种多样的政策沟通机制。例如，中国与阿根廷在1990年11月建立了两国政府磋商制度，在2013年9月建立了政府间常设委员会机制；与巴西在2006年成立了高层协调与合作委员会；与秘鲁在1992年建立了政治磋商制度；与委内瑞拉在1991年建立了外交部磋商制度，在2001年成立了两国高级混合委员会；与智利在2005年成立了议会政治对话委员会；与墨西哥在2004年成立了政府间两国常设委员会，在2008年建立了战略对话机制。
除双边对话机制外，中国还与拉共体建立了多边对话机制。2012年8月，双方就建立中国—拉共体“三驾马车”外长对话机制达成共识。2015年1月8—9日，中国—拉共体论坛首届部长级会议在北京举行；第二届部长级会议于2018年1月19—22日在智利首都圣地亚哥举行。
2017年5月14日，中国国家发展和改革委员会主任何立峰在首届“一带一路”国际合作高峰论坛“政策沟通和战略对接”平行主题会议上表示：“经过三年多来与各国共同推进‘一带一路’建设的实践，我们体会到，做好国与国之间的政策沟通，需要重点加强四个层面的对接。”这四个对接即发展战略、发展规划、机制与平台及具体项目的对接，其中最重要的是发展战略和发展规划的对接。
但是，大多数拉美国家并未制定发展战略或发展规划。有些拉美国家曾提出一些类似发展战略或发展规划的设想，但并未得到很好的落实。在此背景下，中国与拉美国家的政策沟通除了发展战略或发展规划的对接，更重要的是进一步完善现有的双多边对话机制。
在完善现有双边对话机制的过程中，既要强调顶层设计的重要性，也要最大限度地发挥智库、企业和非政府组织的作用；既要倡导对话方式的灵活性，又要力求实现更高的机制化；既要重视对话的形式和内容，也要关注对话成果的落实。
多边对话机制是中国与拉美开展整体外交的重要内容之一。2016年11月发布的《中国对拉美政策文件》第七部分“整体外交”写道：“中方愿与拉方一道，根据《中拉论坛首届部长级会议北京宣言》《中拉合作规划（2015—2019）》《中拉论坛的机制设置和运行规则》相关精神和主要目标，坚持尊重、平等、多元、互利、合作、开放、包容和不设条件原则，积极推进论坛框架下各领域合作。发挥好论坛部长级会议、中国—拉共体‘四驾马车’外长对话、国家协调员会议等机制作用，举办好政党、法律、青年、智库、基础设施、科技创新、企业家、农业、民间和地方友好等领域分论坛活动，办好中国—加勒比经贸合作论坛，不断完善中拉论坛机制建设，在条件成熟时举行由中国和拉共体成员国领导人共同出席的峰会。”
在完善多边对话机制时，中拉双方需要考虑以下几个重要问题：一是能否恰如其分地处理多边与双边对话机制的关系。多边对话机制的优势是显而易见的，其中最大优势就是为双方节省了大量外交资源。但是，过去几十年中拉关系的发展进程表明，绝大多数合作项目均以双边关系为基础。尤其在经贸领域，双边合作的现实可行性和客观条件大大优于多边合作。这意味着，多边和双边对话机制各有千秋，相互不能取代。二是能否强化拉共体的功效。拉共体作为拉美国家的一体化组织影响重大，但过去几年该组织的功效似乎低于最初预期，不团结现象较为明显。因此，如要完善中国与该组织之间的政策沟通，必须处理好其目前面临的主要困境。三是能否将中拉政策沟通中的多边对话机制范围拓展到联合国拉美和加勒比经济委员会及美洲开发银行。这两个多边机构对拉美国家的经济发展政策影响重大，前者体现在政策层面，后者体现在资金层面。因此，吸纳其参与中拉政策沟通对完善中拉多边对话机制大有裨益。
设施联通
设施联通是“一带一路”建设的优先领域。中方希望沿线国家能在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，加强基础设施建设规划、技术标准体系对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接世界各国的基础设施网络。
基础设施落后是绝大多数拉美国家的“老大难”问题。英国《经济学家》杂志曾于2018年3月10日撰文称：“在拉美，60%的道路没有铺设路面。这一百分比高于亚洲新兴经济体的46%和欧洲的17%……三分之二的污水未经处理就被直接排放。卫生条件差和清洁饮用水匮乏，成为5岁以下儿童面临的第二大杀手。电力在输送过程中的损耗程度，是世界上最高的。除撒哈拉以南非洲国家以外，拉美国家基础设施投资占GDP的比重在世界上是最低的。”英国《金融时报》曾于2013年6月19日撰文称：“高成本让巴西厂商难以承受。将一瓶葡萄酒从米奥罗位于葡萄园山谷的葡萄园运输至不到500公里之外的最近港口，其成本与将这瓶葡萄酒发运至中国一样多。”“一带一路”倡议将为中国参与拉美基础设施建设提供更多机遇。为使这些机遇成为现实，有必要关注以下几个问题。
一是正确判断基础设施工程实施的难易程度。受政府政策、自然条件、资金来源、技术要求、施工期限及生态环境等因素影响，不同基础设施工程难易程度不同。因此，在与拉美国家共商、共建基础设施工程时，必须对其难易程度作出恰如其分的判断。
二是寻求最佳合作模式。基础设施领域的投资具有资金需求量大、施工期限长、技术难度高及投资回报慢等特点。根据以往中拉合作的经验及拉美的现实条件，公私合营模式（PPP）以及建设—经营—转让（BOT）模式具有一定优势。
三是认真做好可行性研究。基础设施领域绝大多数工程项目耗资巨大，为避免诸如委内瑞拉高铁项目之类的“停工”情况再次发生，有必要认真做好能否提升商业价值及能否盈利等可行性研究，正确处理义利关系。
四是最大限度规避风险。在拉美，由于基础设施领域工程项目在当地乃至全国都会产生重大影响，各种利益集团与政府、执政党和反对党在其中的关系极为复杂，由此而来的风险不容低估，需要防止墨西哥高铁项目之类的事件再次发生。
贸易畅通
贸易畅通是“一带一路”建设的重点内容。中拉经贸关系有利于中国，也有利于拉美，是一种实实在在的“双赢”，为推动南南合作作出了贡献。将拉美作为“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸，必然会有力地推进中拉经贸关系发展。当然，为进一步推动贸易畅通，还应采取以下措施。
一是继续发挥各自比较优势。中国制造业能力强，拉美自然资源丰富，双方的比较优势奠定了互补性的基础，也为双边贸易提供了动力。但是，在部分拉美国家看来，中国大量进口其初级产品助长了拉美经济的“大宗商品化”和“再第一产业化”。与此同时，绝大多数拉美国家的出口产品种类不多且竞争力弱，无法充分利用庞大的中国市场。换言之，中国应尽量照顾拉美的利益诉求，但拉美也应大力发展非传统出口贸易。
二是力求与更多拉美国家签署自由贸易协定。迄今为止，中国已经与智利、秘鲁和哥斯达黎加签署了自由贸易协定，中智自由贸易协定甚至已成功实现升级。事实表明，这些协定促进互利共赢，对推动中国与上述三国的经贸关系作出了重大贡献。因此，中国应与更多拉美国家达成自由贸易协定，以便向拉美和世界昭示中国积极参与和推动开放型世界经济的决心，并使更多拉美国家受益于“一带一路”倡议中的贸易畅通。
三是继续加大在拉美制造业和农业等实体经济的投资力度。虽然中国在拉美的投资不断扩大，但大多数投资流向了开曼群岛和英属维尔京群岛。为使拉美国家更好地得益于“一带一路”倡议，有必要更加重视在其制造业和农业等实体经济方面的投资。为使中拉双方在投资领域获得双赢，拉美国家应积极改善其投资环境，中国企业应勇于承担相应责任。
资金融通
资金融通是“一带一路”建设的重要支撑。随着贸易关系的快速发展，资金融通是一种水到渠成的必然结果，并将在落实“一带一路”倡议过程中与贸易畅通相得益彰。
在“一带一路”延伸到拉美前，中国与拉美的资金融通已初见成效。例如，2015年9月1日，中国人民银行宣布，为推进中拉产能合作，中国人民银行、国家外汇管理局会同国家开发银行发起成立了中拉产能合作投资基金。2016年1月12日，中拉合作基金正式投入运营。该基金是由习近平主席在2014年7月出席中国—拉美和加勒比国家领导人会晤时宣布启动的，由中国进出口银行和国家外汇管理局共同发起。
截至2017年6月，中国已向拉美提供了超过1400亿美元贷款，相当于美洲开发银行、安第斯开发银行和世界银行对拉美提供的贷款之和。此外，中国人民银行已与巴西、阿根廷、苏里南和智利四国签署了本币互换协议，并分别在2015年5月和9月指定中国建设银行智利分行和中国工商银行阿根廷分行为人民币清算行。中国工商银行、中国银行、中国建设银行和中国交通银行已在拉美开设了十多家分支机构。为使中拉资金融通在“一带一路”倡议下收获更多成果，有必要采取以下措施。
一是积极扶持开发性金融。开发性金融是指不靠政府补贴，以信用支持、市场运作、自主经营为依托，注重长期投资、保本微利以及财务可持续性的金融运转模式。这一模式既能连接政府与市场、整合各方资源，又能为特定需求者提供中长期信用支持；既能通过投资于实体经济或基础设施等领域培育新的增长动能，还能对商业性资金起引领示范作用，以市场化方式予以支持。2019年4月22日，中拉开发性金融合作机制成立大会暨首届理事会会议在京召开，各成员行共同签署了中拉开发性金融合作机制合作协议，这是中国与拉美之间首个多边金融合作机制。中拉双方应不断巩固和拓展此类成果。
二是大力发展普惠金融。国际货币基金组织最新研究表明，更具金融包容性的国家经济增长率要比金融包容性较差的国家高出2—3个百分点。为使拉美得益于“21世纪海上丝绸之路”，不能轻视中小企业的地位和作用，但拉美中小企业往往无法获得足够的资金。因此，中国与拉美在资金融通领域的合作，应更关注普惠金融，扩大金融服务的覆盖面和包容性，让更多的人分享到金融的好处，这样才能使经济增长更持久、更强劲。
三是加大与美洲开发银行的合作力度。中国自1991年起每年都应邀派团以观察员身份参加美洲开发银行年会。1993年9月，中国人民银行正式向该行提出加入申请。2009年1月，中国人民银行代表中国正式加入美洲开发银行集团。美洲开发银行在拉美经济和社会发展进程中发挥着举足轻重的作用，拉紧同美洲开发银行的合作纽带对推动中拉资金融通至关重要。
四是努力化解各种金融风险。20世纪80年代，拉美国家曾爆发过严重的债务危机，此后又遭遇多次金融危机。因此，在推动中拉资金融通的过程中，必须提防各种形式的金融风险，确保中国的资金符合“三性原则”，即安全性、流动性和盈利性。
国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。民心相通是“一带一路”建设的社会根基。在过去的一二十年，随着经贸关系的发展，中拉人文交流不断提速，为推动中拉民心相通作出了贡献。图为2018年2月10日，在阿根廷布宜诺斯艾利斯举行的中国春节庙会上，观众拍摄舞龙。
民心相通
国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。民心相通是“一带一路”建设的社会根基。只有增进民心相通，才能消除曲解和误解，增加双方战略互信。
人文交流是增进民心相通最重要的方式。在过去的一二十年，随着经贸关系的发展，中拉人文交流不断提速。例如，中国已在许多拉美国家开设了孔子学院和孔子学堂，吸引了大量当地人去学习汉语；在中方的倡议下，2016年被确定为“中拉文化交流年”；大量中国文学作品和与中国国情有关的学术专著被译成西班牙语、英语或葡萄牙语后在拉美发行；《中国日报》《今日中国》等外文报刊及中央电视台的一些卫星节目早已在拉美“落地”；来华留学、从事学术交流或考察的拉美人逐年增加。这些形式的人文交流为推动中拉民心相通作出了贡献。但是，必须承认，中国与拉美的相互认知还有待加深。为进一步增强“一带一路”民心相通，有必要采取以下措施。
一是要加大人员交流力度。根据中国学者的调查，从未到过中国的拉美人对中国不甚了解，既不知晓中国的政治制度和社会主义建设成就，也无从体验中国文化的博大精深。相比之下，到过中国的拉美人（如政治家、学者、商人和游客）普遍对中国增进了了解和认同。因此，多邀请拉美人（尤其是政治家、学者和媒体人士）来访，必将有效促进中拉双方民心相通。
二是要充分发挥媒体的作用。一方面，媒体能对普通民众的认知发挥巨大影响；另一方面，美国媒体在拉美的传播范围很广。为使拉美人更好地了解中国，有必要充分利用传统媒体和新媒体，加大对拉美的宣传力度。
三是要大力发展旅游业。迄今为止，中拉间游客往来为数不多。这与中拉之间路途遥远导致费用居高不下有着十分密切的关系。虽然中国的旅行社都按照市场化机制运作，但为开拓拉美旅游业市场，吸引更多拉美游客，有关政府部门有必要采取一些推进措施。
结 语
中拉合作是南南合作的重要组成部分。“一带一路”延伸到拉美后，中拉关系进入了新的发展阶段。为使这一延伸获得更多早期成果，双方应恪守共商共建共享原则，在“五通”领域采取务实可行的措施，为增进双方人民福祉、为促进世界和平与发展、为推动构建人类命运共同体作出更大贡献。
【本文是国家社会科学基金重大项目“人类命运共同体思想的历史学研究”（项目批准号：18ZDA170）的阶段性成果】
