引子
“一带一路”倡议的提出为中国实施农业全球化战略，采取新思路解决中国粮食安全问题提供了契机，也为建立区域协同发展的农业新局面提供了新机遇。与拥有大量农产品出口的许多发达国家不同，发展中国家的农业发展、粮食自给，进而实现出口创汇从根本上是符合中国的国家利益的。“一带一路”沿线发展中国家应该成为中国实施农业援助的优先和重点区域。同时沿线发展中国家农业发展带来的减贫效应也有助于创造和平稳定的周边环境和地区发展环境。
一、推动沿线国家农业发展的战略考量
近年来, 由于资源环境的制约, 以及城镇化、工业化、信息化和饮食结构变化带来的粮食需求快速上涨, 中国的大米、小麦、玉米、大豆等农产品进口量大幅增长, 实际的进口占比已经突破95%的粮食自给率红线。2010年, 中国成为世界第一大农产品进口国。因此, 2014年的中央一号文件将“立足国内实现粮食基本自给”的粮食战略进行了调整。综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化, 实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略, 确保谷物基本自给、口粮绝对安全, 并支持到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作。
农业资源在全球分布不均衡, 中国属于农业资源紧缺的国家。目前, 随着农业生产成本的上涨, 即便是60%左右的关税仍然难以扭转当前国内粮食价格高于国际粮食价格的局面, 严重威胁中国国内粮棉油糖等大宗农产品产业安全。目前国际市场上80%的农产品贸易是由四大粮商 (ABCD) 掌控的, 中国和广大发展中国家在全球农业产品市场中的话语权和定价权不强, 全球粮农格局尚不公正、合理。
“一带一路”倡议的提出为中国实施农业全球化战略, 采取新思路解决中国粮食安全问题提供了契机, 也为建立区域协同发展的农业新局面提供了新机遇。很多沿线国家的农业生产条件好于中国, 并且是农产品生产与出口大国, 一些农产品如水稻、小麦、油料作物、奶产品、茶产品、薯类、香蕉产出在世界总产出中占有绝对主导地位。因此, 沿线发展中国家农业的发展, 实现粮食安全和农民增收, 能够扩大农产品出口, 增加全球供给, 有助于中国利用国内外两个市场、两种资源来保障粮食安全, 多元化中国的农产品进口来源, 对冲全球农产品价格波动, 构建持续、稳定、安全的全球农产品供应链。
与拥有大量农产品出口的许多发达国家不同, 发展中国家的农业发展、粮食自给, 进而实现出口创汇从根本上是符合中国的国家利益的。“一带一路”沿线发展中国家应该成为中国实施农业援助的优先和重点区域。同时沿线发展中国家农业发展带来的减贫效应也有助于创造和平稳定的周边环境和地区发展环境。
二、推动沿线国家农业发展的需求
“一带一路”沿线各国的自然资源禀赋条件、农业水平和现代化程度、农业发展政策、贸易和投资环境差别很大, 但总体来看几乎所有沿线国家人均耕地面积都高于中国, 同时普遍农业生产效率低下、科技落后、投入不足。尽管20世纪60年代亚洲农业生产的“绿色革命”在一定程度上解决了许多亚洲国家的吃饭问题, 然而目前“一带一路”沿线一些地区自然灾害和地区冲突频发, 加上人口快速增长的压力, 许多国家粮食安全形势严峻。
有些国家虽然能够实现粮食自给, 但是由于农业结构不健全, 许多农产品如蔬菜、水果等需要依赖进口, 农产品安全存在较大隐患。农业发展是沿线发展中国家关注的重点领域, 对于其稳定国内局势、获得民众支持具有关键意义, 因此对与中国开展合作愿望迫切。一方面希望从中国获得农业发展的技术及资金支持, 另一方面希望能够向中国出口更多农产品。
就农业发展本身来看, 农业是一个综合产业, 涉及生产、加工、仓储、物流等全产业链。沿线广大发展中国家普遍生产技术较低, 机械化服务水平不高, 电力设施保障不足, 水利设施老旧匮乏, 仓储设施远不能满足需求, 物流体系也不发达, 农产品市场信息渠道不畅通, 交通运输条件恶劣。
就农业贸易往来来看, 中国与沿线发展中国家没有统一的农产品质量标准和进出口检验检疫标准, 在技术、标准和方法上存在分歧较多, 形成了不必要的非关税贸易壁垒。再加上中国与沿线国家实行不同的农产品价格补贴政策, 在缺乏有效顺畅的协调机制的情况下, 容易引发农业的反倾销案件。沿线的一些穆斯林国家在粮食及农产品加工方面有特殊要求, 食品需要办理清真许可证书, 符合其生产要求, 增加了贸易成本。
就吸引农业投资来看, 尽管这些国家的农业发展需要大量资金, 但同时粮食和土地问题在任何国家都属于敏感问题, 农业是一国立国之本, 因此各国对农业国际化发展又十分谨慎。因此, 企业在海外大规模买地、租地并将农产品大量运回国内, 容易引发当地民众的反感和政府的警觉。同时, 沿线发展中国家, 投资环境和管理体制不完善, 主权信用风险较高, 对外商直接投资审批手续繁琐, 外汇管制、税收和风险不完善, 企业投资风险较大。此外, 欧亚大陆是国际安全形势最为复杂的区域, 邻国之间的领土、领海争端以及民族、宗教矛盾交织, 局部地区局势动荡, 农业投资的安全风险较高。
就农业自然风险来看, 农业是土地、水消费量很大的高耗能产业, 对环境影响较大, 也容易受到外在自然环境的影响。沿线发展中国的生态环境脆弱, 还面临自然灾害和动植物疫情的风险, 容易受到毁灭性打击。例如, 东南亚和印度洋国家经常发生的洪灾、飓风、地震、海啸, 南亚以及中东地区频发的旱灾, 会给农业生产带来极大损失, 影响正常经营活动, 出现大量需要紧急粮食援助的人口。一些传染疾病如禽流感及植物病虫害的发生往往会跨越边境蔓延, 在影响自身农业生产的同时, 也会波及中国境内的农业发展。
三、推动沿线国家农业发展的基础
改革开放以后, 中国在农村地区率先进行改革, 鼓励农民发展多种经营, 使广大农村地区迅速摘掉了贫困落后的帽子, 解决了人民的温饱问题, 逐步实现了农村地区的小康发展。中国在农业、农村发展领域积累了丰富的经验, 具备坚实基础。
从产业互补看, 沿线发展中国家与中国的农业发展互补性强, 存在代际差异, 但又能够衔接。许多国家地广人稀, 耕地资源丰富, 农业生产条件较好, 土地密集型农业生产和出口潜力巨大, 而中国则在育种与种植技术、农机生产、资本和劳动力等方面优势突出。在品种改良和育种技术方面, 中国新品种选育、引种、试种、试验、示范等技术处于国际先进水平；在病虫害防治方面, 中国拥有较为成熟的动植物病虫害技术, 相关疫苗和农药产品也种类丰富;在机械化生产和农产品加工方面, 机耕、机种、机收等已发展到一定水平, 中小型的农业生产和加工机械设备生产能力充足；在农田水利基础设施建设方面, 中国也具备高水平的建设能力；在农业生产组织方面, 中国在农业发展的制度、组织模式、生产经营方式、农业科技研发和推广领域进行了大量探索和创新, 积累了丰富经验；在技术力量储备方面, 中国可以对外开展技术传递和政策交流的专家队伍充足, 有大批在科研院所、高校和行业协会从事农业科研和政策研究的人员。
从区域对接看, 中国幅员辽阔, 具有在多样气候地理条件下开展农业生产的经验, 许多省份和地区在对接沿线特定国家农业发展方面有特定优势, 为促进沿线国家农业发展创造了天然条件。例如, 由于地理气候条件的相似性、地缘民族文化的相近性和历史合作的奠定, 广西、云南、四川在面向东南亚、南亚国家的粮食、热带作物的种植加工, 西部省区面向中亚的粮食、畜牧和棉花等土地密集型农业发展, 陕西、宁夏面向西亚北非的旱作物农业发展等方面具有一定基础和相对优势。同时, 一些经济发达省份、传统农业省份的企业已经在一些沿线国家开展了一些农业投资和合作活动, 对当地的农业生产经营情况也较为熟悉。
从合作基础看, 中国与沿线发展中国家进行了较为密切的农业贸易和投资。在贸易结构方面, 中国主要向沿线国家出口蔬菜、水果、水产品及部分特色林果产品, 而沿线国家主要向中国出口植物油、谷物、棉花、林产品和畜产品, 双方贸易互补性强。出于对资源禀赋、运输距离和东道国国情的考虑, 沿线的周边国家和亚洲国家是中国农业“走出去”的重点目的地之一。一些企业现已探索出全产业链发展、抱团出海、租地代种、替代种植、收购兼并等多种农业“走出去”模式, 行业逐渐从种植业、养殖业等农业生产环节向农产品加工、仓储物流、信息服务等全产业链延伸, 并且呈现出向海外园区发展的趋势。中国的农业企业实力逐渐增强, 尤其是农垦集团等国内大型农业企业, 在资本、技术等方面已经具备较强的综合实力, 民营企业综合实力也不断增强, 逐渐发展成为农业“走出去”的新生力量。但是也要看到, 中国大部分涉农企业跨国经营水平不高, 国际化经验不足, 在沿线国家的农业投资遇到重重困难, 还基本处于初级阶段。
从合作框架看, 中国与沿线国家之间已经建立多层次的合作机制。2017年5月, 农业部联合发改委、商务部和外交部共同发布了《共同推进“一带一路”建设农业合作的愿景与行动》, 为“一带一路”沿线农业国际合作设定了原则、方向和重点。同时中国与30多个亚洲国家签署了50多项双边农业合作协议, 与15个中东欧国家及俄罗斯等国签署了32个双边农业合作协议, 并与其中的24个国家建立了副部级或司局级工作组或联委会。中国还与沿线国家在上海合作组织、10+1、10+3、大湄公河次区域经济合作 (GMS) 、亚太经合组织 (APEC) 、二十国集团 (G20) 、亚洲合作对话 (ACD) 等多边框架下开展了农业政策与技术交流、人员培训、贸易促进等多种形式合作, 建立了东盟与中日韩大米紧急储备、东盟粮食安全信息系统、大湄公河次区域农业信息网等多个合作机制和平台。上合组织农业部长会议、APEC农业与粮食部长会议也定期举办。
四、推动沿线国家农业发展的主要举措
为推动“一带一路”沿线国家农业发展, 对外援助要以长期合作、互利共赢、共同发展为原则, 以沿线发展中国家的农业综合生产提升、人民生活水平提高和资源生态环境改善为着眼点, 满足当地对粮食和农产品的需求, 帮助沿线国家实现粮食自给、安全和营养、脱贫减困、改善民生, 获得当地政府、社会和民众的认可、肯定和信任。在此基础上, 为中国与沿线发展中国家的农业合作创造良好环境和平台, 促进区域内农产品贸易和投资, 发挥各自在农业领域的优势, 实现区域内农业协同发展, 改善全球农业格局。
(一) 技术升级计划
“一带一路”沿线发展中国家普遍对农业技术需求巨大, 中国则具有丰富的农业发展技术和经验, 而且农业技术的传递交流易为受援国政府及民众欢迎和接受, 快速惠及广大民众。应发挥中国农业技术先进和多样的优势, 针对沿线国家的不同农业发展状况和需求, 综合采用多种手段帮助沿线发展中国家提升农业技术水平。
加大农业技术专家的派遣力度, 通过试种、试验、示范积极探索出更多适应受援国当地生产条件的新品种和新技术, 确保这些新品种和新技术既适应受援国农业发展的自然条件, 又能够适应当地农业生产组织方式、社会基础和风俗习惯。创新技术传递方式, 提升技术传递的效果和覆盖范围, 授人以渔的同时确保技术能够可持续地应用于受援国的农业生产中, 不断提升受援国的农业生产效率和产量。
根据沿线发展中国家需要, 考虑增加农业高级顾问的派遣力度, 帮助受援国政府制定促进农业发展的政策和规划, 提升农业发展的顶层设计水平。重视受援国自身农业技术研究力量的培养, 共建更多联合研究实验室, 加大对农业技术人员和推广人员的培训力度, 帮助受援国增强自身农业技术研究推广的能力和力量。
继续发挥好农业技术示范中心的平台作用, 在政局稳定、双边关系友好、农业发展条件好、农业合作潜力大的国家和地区布局更多农业技术示范中心, 打造农业合作的桥头堡和平台。依托示范中心, 向沿线发展中国家示范更多中国农业种植养殖技术、农业机械使用技术、农产品加工技术以及物流仓储等技术, 完整示范农业产业链的发展, 帮助受援国提升农业综合经营水平, 并为通过援助带动中国技术、种子、物资和机械“走出去”创造机遇。
同时, 针对中国当前或今后可能大量进口的农产品, 如大豆、棉花、棕榈油、食糖、木薯、玉米、渔业等, 选择政局稳定、法律法规相对健全、发展潜力巨大的重点沿线国家和地区, 有针对性地提供技术援助和支持, 扩大产量、提升质量, 在满足当地市场需求的同时实现出口创汇, 为中国农产品进口培育持续、稳定、安全的境外供应基地, 多元化中国农产品进口来源, 也增加当地农民收入, 提升生活水平。
在技术援助的实施承担机构选择上, 除了传统的农业科研院所等专家来源渠道之外, 中国已经涌现出许多拥有不同领域的农业技术的农业企业, 有能力承担境外技术援助工作。因此, 对于与中国农业合作潜力大的国家, 优先选择已在该国家有商业经营的农业企业, 或者有能力、有意向提供受援国适用技术的企业, 为援助之后的农业合作提供机遇, 并有助于技术援助持续发挥效果。以往在实施农业技术示范中心援助项目时采取的“以省包国”的方式, 可以继续发扬广大并灵活使用, 针对沿线发展中国家的不同自然社会条件, 优先考虑在自然条件相似或是毗邻的中国省份选择有能力的实施承担机构。
此外, 农业技术援助要发挥出效果离不开农业生产资料的投入, 因此要综合使用多种援助方式, 重视为技术援助配套必要的农业物资援助。
(二) 基础设施建设计划
农业基础设施落后是除技术之外制约沿线发展中国家农业发展的主要瓶颈, 也是农产品流通、出口以及开展农业合作成本高的主要原因之一, 更导致农业投资环境较差。因此, 通过援助改善沿线发展中国家的农业基础设施, 能快速提升农业生产能力和出口创汇能力, 更好参与区域及全球农业合作, 并为吸引更多农业投资创造基础条件。
农业基础设施可以分为两类:一类为农业生产基础设施, 包括打井供水、灌溉、防洪、节水等农田水利、农田整治、农业用电、仓储设施等与生产直接相关的基础设施, 另一类为农业流通基础设施, 包括物流设施、道路交通等与农产品流通相关的基础设施。
在中国整体对外基础设施支持框架下, 设立专项资金用于支持沿线发展中国家的农业基础设施建设。在农业生产基础设施方面, 重点支持沿线有一定发展基础的主要农产品生产基地, 以及中国在设立的境外农业合作示范区的生产基础设施改善, 破解农业生产的瓶颈, 这也有助于生产基础设施发挥规模效应。对于生产基础较差, 农业生产主要用于满足粮食自给的地区, 积极探索投入少的小型农业生产基础设施建设项目, 帮助当地提升粮食自给能力。在农业流通基础设施方面, 加大对以往重视不够的仓储物流设施建设的投入力度, 进一步支持从农产品产地到主要交通基础设施的连通道路建设, 确保农产品的及时运销。在援建大型铁路、公路等受援国或区域内铁路、公路等大型交通设施时, 在线路布局上要将沿线区域的农产品物流运输问题考虑在内。
(三) 农业合作畅通计划
为促进“一带一路”沿线国家之间形成区域一体化的农产品市场, 实现区域内各国间的农业资源互补、余缺调剂, 携手解决粮食安全问题, 应加大力度援助沿线国家间农业合作的畅通。
援助沿线发展中国家建设农产品检测和检验检疫实验室, 为受援国建立符合国际惯例且满足WTO规则的农产品监测标准体系提供技术和资金支持;帮助沿线国家提高农产品标准化水平, 建立农产品质量标准化体系。逐步推动这些标准体系实现区域内的统一。
援助沿线发展中国家建立面向生产者、流通商和投资者的农业信息平台, 提供有关市场需求、农产品品种和收成情况、农业政策、投资政策、税收政策、法律法规、检验检疫、社会经济和自然环境等信息服务, 及时、准确地提供农产品生产和经营相关信息, 并逐步实现区域内农业信息平台的联网。
援助沿线发展中国家不断提升农产品跨境贸易的便利化程度, 提升海关、检验检疫的能力, 加快实现农产品货物便捷化通过, 加快农产品特别是鲜活农产品的通关效率, 降低农产品物流和贸易成本。
(四) 自然灾害和气候变化应对计划
“一带一路”沿线自然灾害频发, 农业又是高风险的产业, 极易受到自然条件、气候变化等外在环境的影响, 严重威胁沿线国家的粮食安全和农业经营。为此, 在2017年5月的“一带一路”高峰论坛上, 中国承诺三年内向沿线发展中国家提供20亿元的人民币紧急粮食援助。除了向出现紧急粮食安全的国家提供粮食援助之外, 也应当重视帮助沿线发展中国家更好地应对自然灾害和动植物疫情风险, 做好灾害预警和应急管理。同时, 由于农业对自然环境的影响较大, 也应当援助沿线国家以可持续方式从事农业生产。
帮助沿线发展中国家建立长效的农业灾害预警监测、气候预警和预防机制, 及时通报相关灾害和疫情信息, 分享中国在动植物疾病方面的防控防治经验, 并加强联合研究。对于与中国接壤的国家, 支持与中国毗邻省份建立有害生物的安全防御合作, 实现跨境农产品联防联控。
为沿线发展中国家在农田治理、水土保持、沙漠化防治等领域提供技术支持, 加大力度分享中国循环农业技术, 继续推广中国的沼气技术等农业生态能源技术。
(五) 减贫示范计划
除了帮助沿线发展中国家发展农业, 带动农民增收, 促进农村地区发展, 加快减贫脱困之外, 为更好地满足沿线国家加快脱贫的迫切愿望, 进一步有效分享中国的减贫经验, 尤其是分享通过“美丽乡村”方式帮助国内农村地区脱贫的经验, 将中国自身的减贫经验与沿线国家的减贫实践相结合的村级 (社区) 减贫示范模式应该进一步扩大示范规模, 将对受援国民众的扶贫与扶智、扶志结合起来, 集中精力帮助特定区域民众改善民生, 打造更多中国减贫示范的“样板工程”和“一带一路”建设的“民心工程”。
作者简介：袁晓慧，来自商务部国际贸易经济合作研究院。
