恐怖主义已成为影响我国“一带一路”倡议顺利推进的首要安全问题。党的十九大报告提出的“构建人类命运共同体”和“总体安全观”等理念为中国开展反恐国际合作指明了方向。“一带一路”背景下，中国开展反恐国际合作具有重大的国际法战略价值。在国际法层面，中国开展反恐国际合作必须以国际法为依据。以“人类命运共同体理念”与“总体安全观”为指引、维护联合国在国际反恐中的主导地位、坚持反恐与人权保护并重的原则、坚持“综合施策、标本兼治”的反恐思路等构成我国反恐国际合作国际法战略规划的主旨内容。扩大与“一带一路”沿线国家以及国际组织的反恐国际合作、不断完善和强化防止和打击恐怖主义措施、推动国际反恐法以及我国国内相关反恐法律制度的完善，是实施中国反恐国际合作国际法战略的具体对策。
自中国政府于2013年提出“一带一路”倡议以来，随着该倡议的纵深发展，其在实践中面临的诸多风险被学界广泛关注并作出了相应的评估，在这些风险中，“一带一路”沿线国家和地区存在的恐怖主义风险排在了首位。“一带一路”沿线国家和地区基本处于地缘政治中经常提及的一条“伊斯弧”上（它通常指的是从北非到中亚直至西亚乃至南亚、东南亚这片大批的穆斯林居住带）。从安全角度分析，“一带一路”沿线国家中，部分国家政局不稳，少数地区宗教极端思想和恐怖主义势力异常强大，部分国家的经济和社会发展深受其害。根据美国全球恐怖主义数据库统计结果显示：“一带一路”沿线国家中60％处于和平状态，25％处于危险状态，15％处于高危状态，伊拉克、巴基斯坦、阿富汗、叙利亚等国已成为严重恐怖犯罪活动国家。从总体上分析，“一带一路”沿线国家及区域存在的恐怖主义风险将会对我国的“一带一路”倡议的实施带来以下几个方面的风险：“一是恐怖主义在其沿线周边国家的经济投资威胁和对各国驻外使领馆及其驻在国家合作项目的安全威胁；二是恐怖主义、宗教极端、民族分裂思想的深入蔓延，将直接威胁沿线国家政治安全与社会稳定，对当地的和平与发展、民族与宗教、政府与民众、内地与边疆、国家认同与民族认同都会造成一定冲突。三是网络安全正转变为非传统安全问题；四是陆上与海上潜在的恐怖主义将会直接威胁多个沿线、临海国家。五是由于沿线国家的国情、法制、经济发展、政治立场等不同，在共同开展反恐怖侦查打击、反恐怖融资洗钱、反恐怖情报共享、反恐怖国际警务、反恐怖司法协作等方面还会存在分歧与冲突。”
2015年我国通过的《中华人名共和国反恐怖主义法》（以下简称“《反恐法》”）第七章以“国际合作”为题专门规定了我国开展反恐国际合作的依据、原则和相关法律程序。2017年党的十九大报告明确了将“坚持总体国家安全观”和“坚持推动构建人类命运共同体”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，并提出“秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家团结合作”。中国开展反恐国际合作不仅是为了促进“一带一路”倡议的顺利实施和维护我国的国家利益，而且为“一带一路”沿线国家的政治、经济、社会安全提供了国际合作的途径。然而，鉴于恐怖主义的跨国性特征，我国开展反恐国际合作必须依赖于现有的国际法来实现。那么，基于国际法的理论视角，我国在“一带一路”沿线开展反恐国际合作具有怎样的国际法战略价值？以及更为重要的是，如何宏观规划以及具体实施“一带一路”背景下我国开展反恐国际合作的国际法战略？本文将带着上述问题进行逐层分析和论证。
一、“一带一路”背景下中国开展反恐国际合作的国际法战略价值
“一带一路”倡议的提出是“在以和平、发展、合作、共赢为主题的新时代”背景下，传承丝绸之路精神，以“促进沿线各国经济繁荣与区域经济合作，加强不同文明交流互鉴，促进世界和平发展”为目的，是一项造福世界各国人民的伟大事业。作为一种新型的区域共同体，“一带一路”旨在建立一个“利益共同体”、“命运共同体”和“责任共同体”，在本质上，它是“人类命运共同体”的一部分。“9·11”事件以来，恐怖主义呈现出全球蔓延和愈演愈烈的态势。有效应对来自恐怖主义的威胁不仅关切中国政府“一带一路”倡议的顺利实施，而且关乎到“一带一路”沿线国家和地区的政治、经济和社会安全，从更广泛的意义来说，也同样与全人类整体利益息息相关。党的十九大所倡导的人类命运共同体意识要求“中国积极发展全球伙伴关系，扩大同各国的利益交汇点，推进大国协调和合作，构建总体平衡、均衡发展的大国关系框架，按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针深化同周边国家关系，秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家团结合作。”这一要求无疑涵盖了我国“一带一路”倡议的具体落实，也对我国开展反恐国际合作指明了战略方向。由于恐怖主义的跨国性特征，“一带一路”背景下我国开展反恐国际合作必须依赖于国际法与现有的国际法治途径。
国际法治意味着在国际关系中以法律作为基准配置各行为主体权利义务、构建一套可预期的社会秩序、形成一套社会价值体系。目前，“以联合国为主要国际体制平台的当代国际法已将国家主权利益和全人类共同利益并重，并将服务于全人类共同利益的目标渗透到动态发展的国际法治中”。因此，在“一带一路”背景下，以“总体国家安全观”、“构建人类命运共同体”和“正确义利观”等理念为指导的中国反恐国际合作，将国家利益和区域利益乃至全人类利益相统一，使得国际法成为中国在“一带一路”沿线国家和地区开展反恐国际合作的最佳战略选择。
首先，国际法为中国在“一带一路”沿线国家和地区开展反恐国际合作提供国际法依据。虽然从整体上来看，目前的国际反恐法律体系存在着种种问题和缺陷，但以全球性反恐国际条约、区域性反恐国际条约以及反恐双边条约、联合国安理会决议为主的一系列国际法律制度为中国开展反恐国际合作提供了国际法依据。中国作为联合国会员国和安理会常任理事国、作为反恐国际条约的缔约国或批准国，不仅承担了国际反恐的义务，也享有广泛的权利。中国在可预见的国际法律秩序中开展反恐国际合作，在国际法允许的范畴内实现利益诉求并解决相关冲突。
其次，国际法为中国开展反恐国际合作以推动构建人类命运共同体提供了制度保障。恐怖主义的持续蔓延是国际社会面临的共同问题，也在恐怖主义全球化的过程中催生了国际社会的共同利益。恐怖主义的普遍性和全球性反映了国际社会共同利益的存在，国际社会需要“克服民族国家利益的限制，以全球的视野来认识和考察国际社会所存在的、关系到整个人类社会生存和发展的共同利益”，国际反恐无疑是这种国际共同利益关切的典型代表。国际法“并非追求一己私利的工具，而是以国际社会共同利益为目标。”联合国安理会有关决议多次提及“一切形式和表现的恐怖主义是对国际和平与安全的最严重威胁之一”。2017年2月11日，联合国社会发展委员会第55届会议首次将“构建人类命运共同体”理念写入联合国正式决议之中，成为得到国际社会高度关注和众多国家积极响应的共识。因此，从国际法维护国际和平与安全的角度来看，我国在“一带一路”沿线开展反恐国际合作以推动构建人类命运共同体契合了国际法的目标，反过来，国际法也为我国反恐国际合作提供了国际法的制度保障。
再次，国际法能够促进中国开展反恐国际合作“正确义利观”的实践。中国作为正确义利观的倡导者和推动者，更要坚持国际正义，讲求友好情义，在实现自身发展的前提下更多地惠及世界、承担义务，在国际社会充分发挥负责任大国的作用。“一带一路”背景下，中国开展反恐国际合作是在遵循“义利并举、以义为先”的正确义利观指引下进行的，这样的反恐国际合作必然与美国为首所主导的西方式反恐不同，它将摒弃国际反恐中的双重标准，在充分尊重“一带一路”沿线国家主权的前提下开展反恐国际合作以维护我国的主权利益。正确义利观“反对霸权主义、民族利己主义和罔顾国家核心利益的世界主义，要求将国际道义和国家利益有机地结合起来，是对构建更加公正合理的世界秩序的阐发”。作为“调整国际关系（主要是国家间关系）的，有法律拘束力的原则、规则和制度的总体”的国际法，其“基本价值就是：正义、公平、平等、善意与和谐。”因此，国际法的适用可以切实保证中国在尊重“一带一路”沿线国家的国际主权、主权权利和管辖权的前提下开展反恐国际合作，确保“一带一路”倡议的顺利实施，与此同时，国际法的权利义务内容可将中国开展反恐国际合作的“义利观念制度化”。
最后，国际法为中国在“一带一路”沿线国家和地区开展反恐国际合作提供了国际合作的法律保障。恐怖主义的全球性和跨国性需要国际社会进行广泛和多层次的国际合作。国际合作成为国际法的一项基本原则，归根结底，是维护各国共同安全的需要，是促进共同发展的需要，是各种文明和谐共存的需要。中国实施“一带一路”外交新战略，必然“要加强同沿线国家在安全领域的合作，努力打造利益共同体、责任共同体、命运共同体，共同营造良好环境。”反恐国际合作在联合国安理会相关决议中被反复提及并作为一项重要的制度规定在相关反恐国际条约之中。联合国于2012年9月24日通过的《国家级和国际级法治宣言》明确合作是联合国实现国际和平与安全、人权、发展三大主旨目标的主要路径，肯定了国际法治是促成国际合作的根本措施。国际法的重要作用之一，就是为各种各样的国际合作建构可持续的法律框架、搭建协商与谈判的平台、确定行为规范、建立长效的管理机制、提供和平解决争端的方法和程序。由此，我国在“一带一路”沿线国家和地区开展反恐国际合作不仅要传承以“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为特征的丝绸之路精神”，而且要遵守国际合作的国际法原则。
二、“一带一路”背景下中国开展反恐国际合作的国际法战略规划
在“一带一路”背景下，中国开展反恐国际合作必须体现两个特点：其一，要以国际法为依据，通过国际法治的途径实现中国的国家利益和“满足沿线国家对经济平稳发展、社会政治稳定的全面追求”；其二，必须服从“一带一路”倡议设计的总体目标，以体现出有别于西方式反恐的“中国方案”。虽然我国迄今还没有完整的反恐战略，但基于国际法的角度，我们依然可以从理论上探讨我国开展反恐国际合作应当设计的一个长期性、稳定性的战略规划。
（一）以“人类命运共同体理念”与“总体安全观”为指引
党的十九大报告指出：“各国人民同心协力，构建人类命运共同体，……统筹应对传统和非传统安全威胁，反对一切形式的恐怖主义。”习近平主席在2015年博鳌亚洲论坛上表示：“‘一带一路’建设秉持的是共商、共建、共享原则，不是封闭的，而是开放包容的；不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱。”因此，中国在“一带一路”沿线国家和地区开展反恐国际合作实必须遵循“人类命运共同体理念”所提出的“共商、共建、共享原则”，一同与“一带一路”沿线国家合作应对恐怖主义威胁。
另外，中国的反恐战略与安全观密切相连。随着恐怖主义犯罪的持续蔓延，我国的反恐战略的安全观经历了由传统安全观到新安全观再到总体安全观的演变。2014年4月，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上提出了“总体安全观”，总体安全观的基本内涵是以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出具有中国特色的国家安全道路；既重视外部安全、又重视内部安全；既重视国土安全、又重视国民安全，既重视自身安全、又重视共同安全。习近平主提出的这种“高级形态的非传统国家安全观”，体现出“对国家安全领域传统与非传统两方面众多问题的全面性、综合性、系统性、辩证性观察、认识和处理。”2015年通过的《中华人名共和国国家安全法》第3条明确规定了“总体安全观”的指导地位，第28条涵盖了“一切形式的恐怖主义和极端主义”犯罪。在“一带一路”背景下，中国开展反恐国际合作要从“总体安全观”出发，“坚持互信、互利、平等、协作，积极同外国政府和国际组织开展安全交流合作，履行国际安全义务，促进共同安全，维护世界和平。”“一带一路”倡议建设客观上需要沿线国家对恐怖主义、毒品犯罪、海盗犯罪、有组织犯罪等形成联合围剿甚至打压歼灭之势，以维护地区安全稳定与繁荣，为确保投资项目安全、促进经济较快发展，走出一条中国特色国家安全道路也是总体国家安全观下的国家安全战略需要。
（二）维护联合国在国际反恐中的主导地位
“联合国作为全球最大和最有影响力的国际组织，在推动国际法治建设中发挥着越来越大的作用”，作为国际法治重点议题之一的“联合国反恐行动”同样需要联合国的主导作用。“9·11”事件以后，联合国在国际反恐方面作出了突出的贡献，无论是在国际反恐方面的动员力，还是在反恐方面的法治愿景与法治实践。以联合国主导指定的与反恐相关的国际条约、联合国大会和安理会发布的一系列决议是联合国会员国实施国内反恐与国际反恐必须遵守的国际法依据。
国际合作反恐是全人类的共同任务，是21世纪国际关系极其重要的内容，事关维护世界和平、稳定与发展的大局和全局问题。然而，随着国际反恐深入发展，各国在国际反恐合作上出现了利益冲突的现象，以美国为首主导的西方式反恐主张“预防性自卫”、“单边反恐”等论调并在实践中越走越远，联合国在国际反恐中的地位有被边缘化的危险。与美国不同的是，“中国、俄罗斯、法国等绝大多数联合国成员国和联合国秘书长安南都反复强调，联合国应在反恐中发挥主导作用，打击恐怖主义应在联合国的框架内、按照《联合国宪章》和国际法行事，并认为应该组成一个由联合国领导的国际反恐联盟。”2017年1月18日习近平在联合国日内瓦总部演讲指出：“中国支持多边主义的决心不会改变，坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系基本准则，坚定维护联合国权威和地位，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。”2017年9月4日，金砖五国领导人通过了《金砖国家领导人厦门宣言》，其中就“反恐议题”五国领导人再一次“呼吁国际社会建立一个广泛的全球反恐联盟，并支持联合国在这方面的中心协调作用。”坚持联合国主导地位既可以凝聚全世界的反恐力量，也可以防止反恐单极化的现象发生。而随着恐怖主义的全球化，恐怖主义犯罪很容易突破双边和区域性反恐合作范围，所以最能积极、有效、全面地打击国际恐怖主义犯罪的合作形式应该是在联合国的主导下统一进行。中国作为联合国会员国和安理会常任理事国以及负责任的大国，在“一带一路”背景下开展反恐国际合作必须严厉抵制强权政治和霸权主义的意识形态，秉持“合作共赢”的理念，在联合国的主导下开展反恐国际合作。
（三）坚持反恐与人权保护并重的原则
反恐和人权虽然是两个不同范畴的概念，但两者之间存在着紧密和辩证的关系：一方面，恐怖主义是对人权尤其是基本人权（如生命权、财产权等）的严重侵犯，反恐的目标之一就是要保护和促进人权；另一方面，保护人权有利于消除产生恐怖主义的根源或动因，有助于反恐目标的实现。美国在“9·11”事件以后连续发动的两场反恐战争（伊拉克战争和阿富汗战争），不但其战争的合法性备受争议，而且美国在战争的过程中不注意保护平民的基本人权而受到国际社会的广泛指责。两场战争虽然在反恐效果上取得了一定的遏制作用，但在战争过程中引发的新的人权危机和难民危机又引起了恐怖主义的强势反弹。在当今恐怖主义日益全球化和愈演愈烈的形势下，如何通过国际合作切实有效地开展反恐斗争，同时确保基本人权的维护是世界各国越来越关注的重大问题。2005年12月16日联合国大会通过了《在打击恐怖主义的同时保护人权和基本自由》的决议。2006年联合国大会发布的《联合国全球反恐战略》将“确保尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争根基的措施”作为联合国全球反恐战略四大支柱之一。中国在打击恐怖主义的战略设计上，不仅意识到反恐与保护人权的兼容性，而且将“尊重人权”写进了一系列双边反恐协定之中。
在“一带一路”背景下，中国开展反恐国际合作要做到反恐与保护人权的平衡，要注意以下几个问题：“正确处理与对待打击恐怖主义与恐怖主义根源的关系问题；加强反恐和人权问题上的国际合作；进一步加强反恐国际法建设，注意保持与国际人权法的一致性；必要性和相称性原则；非歧视性原则；正当程序和法治原则。”
（四）坚持“综合施策、标本兼治”的反恐思路
恐怖主义的产生有着复杂的政治、经济、宗教、社会等因素，以美国为首的西方国家一味强调通过武力的方式清除恐怖分子、恐怖组织和极端势力，忽视产生恐怖主义的土壤。这样的“以暴制暴”的反恐思路难免陷入到“越反越恐”的反恐困局之中。《联合国全球反恐战略》在“消除有利于恐怖主义蔓延的条件的措施”中罗列了8项具体而综合的措施，为国际社会成员提供了消除恐怖主义蔓延的具体建议。2018年6月11日，上海合作组织成员国元首理事会在中国青岛发布了《青岛宣言》，再一次强调：“反恐应综合施策，……消除恐怖主义和极端主义滋生因素，标本兼治。”“一带一路”倡议秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”为特征的丝绸之路精神，有利于促进沿线各国经济繁荣与区域经济合作，加强不同文明交流互鉴，促进世界和平发展，有助于弥合“一带一路”沿线国家之间发展的鸿沟、加强不同文化之间的交流，有助于消除恐怖主义蔓延。从这个角度来看，它与中国提出的“综合施策、标本兼治”的反恐思路是完全吻合的。
（五）确立“一带一路”背景反恐国际合作的战略目标
“一带一路”背景下中国开展反恐国际合作的战略目标分为两个层面，即总体战略目标和具体战略目标。总体战略目标与《反恐怖主义法》和“一带一路倡议”相吻合，即维护我国的国家安全、公共安全和人民生命财产安全，加强同沿线国家在安全领域的合作，坚持安全为先，维护“一带一路”沿线国家和地区的安全稳定，共同营造良好环境。在具体战略目标的设计上，应当考虑恐怖主义对“一带一路”倡议实施的现实威胁，分层次具体考量：第一，以打击中国边境的“三股势力”为优先，涵盖“一带一路”沿线国家和地区的恐怖主义分子和组织；第二，维护“21世纪海上丝绸之路”的运输通道安全，打击海上恐怖主义犯罪；第三，针对网络恐怖主义发展的新态势，预防恐怖主义在网络空间滋生和蔓延，通过区域反恐合作和网络安全合作促进应对网络恐怖主义的政策协调和机制合作。
三、“一带一路”背景下中国开展反恐国际合作国际法战略的实施
“一带一路”背景下中国开展反恐国际合作的国际法战略，以国际法为依据、以推动构建人类命运共同体为目标，其有别于西方式反恐的“中国方案”只有通过具体实践才能彰显。
（一）扩大与“一带一路”沿线国家以及国际组织的反恐国际合作
虽然我国在反恐国际合作领域已初步搭建起反恐国际合作框架并建立了区域性反恐国际法律制度和机制，尤其是与上海合作组织成员国之间的反恐合作以及以上海合作组织为平台的国际反恐机制的建立。随着“一带一路”倡议的纵深发展，目前的反恐国际合作远远不能适应“一带一路”沿线国家和地区恐怖主义发展带来的挑战和威胁。因此，扩大与“一带一路”沿线国家以及国际组织的反恐国际合作是我国开展反恐国际合作国际法战略的首要前提。反恐国际合作继续扩大的路径应按照以下逻辑展开和深化：
首先，通过与“一带一路”沿线国家之间的政治对话弥合反恐问题上的政策分歧，通过对话深化共识、加强政治互信。在对话主体上，重点选择那些恐怖主义比较活跃的国家，比如“陆上丝绸之路经济带”所经过的沙特、伊朗、伊拉克、土耳其以及北非地区的国家，“21世纪海上丝绸之路”途径的日本、韩国、印度、印度尼西亚、菲律宾等国；在对话内容上，除了要争取统一对“恐怖主义”定义、反恐理念与目标方面之外，还要表达中国在反恐反面的“中国方案”；在对话形式上，既可以通过政府之间的正式对话也可以通过其他非正式的对话形式，包括非正式的会晤、反恐论坛、民间学术团体的交流等。
其次，充分利用现有国际合作平台推动“一带一路”背景下不同层级的反恐国际合作机制的建立。目前，“东突”、“东伊运”等分裂势力是中国“一带一路”倡议面临的最主要的恐怖威胁，近年来，“东突”分裂势力开辟了所谓“西南路线”，东南亚、南亚反恐面临着重大的挑战。自1991年以来，中国和东盟建立了多层次的政治与安全合作机制；亚洲相互协作与信任措施会议也为亚洲国家在促进亚洲和平、安全与稳定的议题上提供了对话与合作的平台，为我国与东南亚、南亚国家合作反恐奠定了国际合作的基础。中国—东盟于2001年发表了《反恐怖声明和制定的反恐怖合作措施》，于2002年签署了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》和《非传统安全领域合作谅解备忘录》，“标志着中国与东盟等相关国家已建立了长期反恐怖合作机制”。在更广泛意义上的多边合作机制上，中国可以借助亚太经合组织、亚欧会议、亚洲合作对话、中阿合作论坛、中国—海合会战略对话等现有多边合作机制的作用，与相关国家加强反恐合作的对话与沟通，让更多国家和地区参与“一带一路”反恐国际合作中来并推动反恐国际合作机制的建立。
再次，维护联合国在反恐国际合作中的领导和协调地位，保持与联合国反恐相关机构和联合国有关专门机构的合作。根据联合国发布的《联合国全球反恐战略》，与联合国及其专门机构之间的合作主要有：采取措施（包括经常地举行非正式会议）以加强我国与处理反恐问题的联合国机构、相关的专门机构、相关的国际、区域和次区域组织在适当情况下更频繁地就进行合作和提供技术援助发展我国在执行联合国相关决议的能力等问题交流信息；积极加强同国际刑事警察组织、国际货币基金组织、世界银行、国际民用航空组织、世界海关组织、世界卫生组织、国际原子能机构和禁止化学武器组织等特定领域国际组织的反恐合作，借鉴相关组织在特定领域打击和防范恐怖主义的技术和方法并请求这些和国际组织提供技术支持。
最后，进一步推动与“一带一路”沿线国家和地区的反恐司法合作。这方面的工作主要包括以下几个方面：统一对“恐怖主义犯罪”及相关概念的认定标准；进一步与“一带一路”沿线国家签署双边引渡条约以涵盖恐怖主义犯罪；加强与“一带一路”沿线国家在联合侦查、信息共享、跨境逮捕、证人保护、涉恐资金冻结等方面的刑事司法合作。
（二）不断完善和强化防范和打击恐怖主义措施
《中华人民共和国反恐怖主义法》对恐怖主义的防范和处置规定了详细的措施，这些措施对于防范和处置国内的恐怖主义犯罪具有重要的指导和规范作用。但在“一带一路”背景下，这些具体的防范和处置措施要面对当下恐怖主义对“一带一路”倡议的威胁，必须重点选择以下几个方面进行完善和加强：
1．加强反恐情报信息的保障功能
反恐情报对于反恐具有重要的保障作用，直接关系到反恐具体战略的设计、实施和最终效果，高效而快捷的反恐情报保障是取得反恐斗争胜利的关键因素之一。《中华人民共和国反恐怖主义法》第四章“情报信息”通过6个具体条款规定了我国反恐的情报信息制度，联合国相关决议也反复提及反恐情报国际合作的重要性。鉴于“一带一路”沿线恐怖主义活动的隐蔽性、数据的多样性和复杂性等特点，未来我国在反恐情报信息保障上须侧重以下几个具体问题：明确反恐情报收集目标和重点，重点选择目前对我国“一带一路”倡议影响较大的恐怖组织作为目标，主要包括“东伊运”、“东突”、“伊斯兰国”、和“基地”等恐怖组织的组织信息与活动信息；充分利用高科技手段建立大数据分析平台，以对来自不同渠道的情报信息进行筛查、研判、核查与监控；立足于“侦打一体，察打结合”的总体思路，进一步凸显情报中心在现场指挥体系中的作用，优化侦察装备布控体系，重视人力情报作用，开展情报攻势等四个方面的问题；加强与国际组织的合作与交流以建立反恐情报信息的共享体系，尤其是与联合国反恐相关机构之间的合作以及全面连接到国际刑事警察组织的数据库。
2．防控恐怖主义分子的跨境流动
“9·11”事件以后，恐怖分子尤其是外国恐怖主义战斗人员的跨境流动呈现出全球化的趋势，这一态势对我国“一带一路”背景下的反恐国际合作构成了非常严峻的挑战。根据联合国2016年的报告称：“大量外国恐怖主义战斗人员继续从全世界各国前往伊拉克和阿拉伯叙利亚共和国加入伊黎伊斯兰国。……目前追随伊黎伊斯兰国的外国恐怖主义战斗人员大多来自北非、中东和中亚，还有相当多的人来自欧洲、南亚和东南亚。”中国外交部副部长刘振民于2017年1月11日表示：“无论是亚洲还是欧洲、西亚、北非，以至其他地区，恐怖分子的流动都是引发恐怖主义问题的一个主要根源。中国也面临这样的挑战，所以我们和周边国家也有打击跨国犯罪和恐怖分子跨境流动的合作。这是一个国际问题，因此需要国际合作。”面对复杂的恐怖分子跨境流动的态势，我国的反恐法以及相关的国际公约、联合国有关决议已经启动了国内法和国际法双重防控法律措施，初步构建起防控恐怖分子跨境流动的综合性法律方法。我国反恐法第2条、第38条、第39条和第40条具体规定了“防止滥用难民地位”、“边境巡逻和管理”、“出入境证件管理”和“海关监控”等国内法措施。未来需要中国继续以现有上海合作机制为蓝本扩大与“一带一路”沿线国家在防控恐怖分子跨境流动的方面的司法合作、建立起“反恐数据库，分享情报资源，为有效遏制外国恐怖作战人员跨国流动创造条件。”至于“防止恐怖分子滥用难民地位”则是目前国际反恐进程中非常棘手的一个问题，由于“恐怖主义”及相关定义无法统一、联合国安理会决议与国际难民法之间的冲突、各国难民认定标准和程序的不同、各国相关国内立法和司法实践的差异等多重原因，如何在反恐与难民保护之间寻求“微妙的平衡”尚需国际社会的进一步努力。在“一带一路”背景下，解决这一问题的尝试途径主要是两个方面：其一，需要我国与“一带一路”沿线国家依据国际难民法统一难民认定标准和程序；其二，通过协商谈判最大限度地统一“恐怖主义”的定义，并将“恐怖主义犯罪”确立为不允许寻求政治庇护的理由。
3．完善和加强海上反恐措施
2001年以后，国际社会加强了国际反恐的力度，恐怖主义将目光瞄向了广阔的海洋。根据资料显示，“基地”组织、“伊斯兰祈祷团”、阿布沙耶夫等恐怖主义组织长期以来都在寻求发展海上势力。“21世纪海上丝绸之路”沿途的船只、人员和财产安全、港口码头设施及能源运输通道都有可能成为恐怖主义袭击的对象，海上恐怖主义和海盗犯罪是我国实施“一带一路”倡议不得不面对的另一道反恐难题。“海上恐怖主义是具有政治目的的海上恐怖组织或海上恐怖分子以暴力手段，从事危害海洋安全，危害船舶以及船上财产和人身安全，危害港口设施安全的恐怖活动。”现有规制海上恐怖主义犯罪的国际条约主要有《联合国海洋法》、《国际海上人命安全公约》、《国际船舶和港口设施保安规则》、《海员身份证件公约》、《制止危及海上航行安全非法行为公约》等。总体来看，海上反恐国际法律体系较为分散且主要以预防为主，存在着“规范的任意性、缺乏实施监督机制和领海管辖权冲突”等问题。我国的反恐法仅在第20条和第35条分别以“水上”、“船舶”从“安全查验”和“加强安全检查和保卫工作”的角度作出了非常简单的规定，并不能体现出具体的海上反恐措施。由此，我国海上反恐国际合作以维护海上丝绸之路的安全必须建立在现有国际法和我国反恐法的基础上，突出加强以下几个措施：积极参与海上反恐的国际合作，推动海上反恐公约的完善和实施；加强与海上丝绸之路沿线国家的海上联合反海盗演练，从军事上震慑海上恐怖主义和海盗犯罪；借助我国海军力量针对重点区域（如亚丁湾、几内亚湾）的海洋运输船舶进行军事护航；进一步加强中国与东盟国家特别是马六甲海峡沿岸国家的合作。
4．加强对网络恐怖主义的打击措施
在全球化、信息化的今天，网络与信息技术的迅猛发展成为助力恐怖主义滋长与蔓延的重要原因之一。恐怖组织不断利用新技术手段传播暴力极端思想和策划恐怖行动，网络空间成为恐怖组织蛊惑人心、招兵买马、密谋策动的重要平台，成为国际安全领域最棘手的难题之一。由于网络恐怖主义的上位概念恐怖主义在国际社会尚未统一，由此造成对网络恐怖主义各国的不同定义。联合国反恐执行工作队（CTITF）于2006年将网络恐怖主义界定为四类行为：一是利用互联网通过远程改变计算机系统上的信息或者干扰计算机系统之间的数据通信以实施恐怖袭击；二是为了恐怖活动的目的将互联网作为其信息资源进行使用；三是将使用互联网作为散布与恐怖活动目的发展相关信息的手段；四是为了支持用于追求或者支持恐怖活动目的的联络和组织网络而使用互联网。虽然联合国没有对“网络恐怖主义”进行界定，但上述四类行为基本上涵盖了目前网络恐怖主义的客观表现，具有立法上的指导价值。目前，“一带一路”背景下网络恐怖主义面临的最大威胁主要是来自“伊斯兰国”的网络恐怖主义，其主要表现为：利用网络传播恐怖思想、策划恐怖袭击、扩散暴恐音视频、传授恐怖活动技能、招募恐怖分子、筹集恐怖活动资金、发动网络攻击等等。
联合国安理会发布的数项有关网络恐怖主义的决议为“一带一路”沿线国家合作防范和打击网络恐怖主义提供了国际法依据。对于防控和打击网络恐怖主义，中国的国内立法主要分布在反恐法、国家安全法、刑法、刑事诉讼法、网络安全法等单行法之中。在“一带一路”背景下，国际合作防控和打击网络恐怖主义还需加强如下措施：根据中华人民共和国外交部和国家互联网信息办公室于2017年3月1日发布的《网络空间国际合作战略》就“打击网络恐怖主义和网络犯罪”的行动计划，“探讨国际合作打击网络恐怖主义的行为规范及具体措施，包括探讨制定网络空间国际反恐公约，增进国际社会在打击网络犯罪和网络恐怖主义问题上的共识，并为各国开展具体执法合作提供依据。……加强与各国打击网络犯罪和网络恐怖主义的政策交流与执法等实务合作。积极探索建立打击网络恐怖主义机制化对话交流平台，与其他国家警方建立双边警务合作机制，健全打击网络犯罪司法协助机制，加强打击网络犯罪技术经验交流。”
（三）推动国际反恐法的完善
中国作为“一带一路”倡议的提出者和建设者，在推动“一带一路”沿线国家“合作共赢”的同时，有责任也有能力推动“一带一路”背景下的国际反恐法制的完善。
首先，现有反恐国际法以及反恐国际合作机制的不足为中国推动完善反恐国际法制建设提供了空间。现行反恐国际法存在着诸多的缺陷，“治标不治本、规则取向不足、条约的巴尔干式、反恐措施单一、国际合作欠深入等弱点都亟待克服。”在反恐国际合作机制方面，国际社会目前尚未形成公正的社会秩序和公正的利益协调机制；由于各国的利益和予盾冲突，全面合作反恐常常是“貌合神离”，严重地影响到反恐合作的效率；国际恐怖主义的暴力手段走向了智能化和非暴力化，使国际反恐的对策，特别是“以暴制暴”的策略，陷入了一个带有怪圈的泥潭等。国际社会需要重新审视和检讨目前的反恐国际法及其国际合作机制。作为当前中国对外开放国家战略的“一带一路”倡议，本身就担负着探索与提供全球治理的中国方案的历史使命。“一带一路”倡议秉持的是“丝绸之路精神”，追求的是政治上的平等、经济上的共赢、文化上的包容。在“人类命运共同体理念”、“总体安全观”、“正确义利观”等思想指导下，中国的反恐国际合作将开辟一条与西方国家在“强权政治”、“霸权主义”思想主导下的“以暴制暴”、“单边反恐”的反恐模式完全不同的反恐国际合作模式，在实践中探寻中国反恐国际合作的中国方案。理念上的创新引领中国在反恐国际合作上的变革，在美国为首的西方式反恐饱受指责和深陷泥潭的局面下，中国以“一带一路”倡议的推行为契机和平台，在联合国的主导下渐进推进与“一带一路”沿线国家间的反恐国际合作，通过传递新的安全理念、谋求共识以构建双边／区域反恐国际合作机制，是全球化背景下反恐国际合作的新途径。
其次，通过不同层次的国际合作、国际对话机制将中国倡导的反恐理念传递给国际社会，并力争将这些理念体现在相关的反恐国际法律文件之中。作为联合国安理会常任理事国之一，中国在维护国际和平与安全、反恐国际合作问题上拥有较大的话语权，除了积极拥护和遵守联合国发布的与反恐相关的决议以及积极参与联合国维和行动以外，还要在联合国大会和安理会上表达中国在反恐国际合作上的理念，将“构建人类命运共同体”、“总体安全观”理念传递给国际社会以获取国际社会的广泛认同，在此基础上争取将上述理念体现在联合国的文件中。在“一带一路”倡议推进的地域范围内，中国应在东盟与中国领导人会议、亚太经合组织会议、中国与东盟防务与安全对话会、工作层对话合作机制、亚信峰会等会议上表达中国的声音，以《宣言》或《声明》的形式体现中国的反恐国际合作理念。
再次，积极参与反恐国际立法，推动符合人类利益共同体理念的反恐国际法规则的构建。党的十八届四中全会《决定》提出要“积极参与国际规则制定，……增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”近年来，中国积极参与了联合国主导的国际反恐立法进程。在区域反恐立法中，以上海合作组织为平台，中国与该组织内的成员国签署了一系列的区域反恐协议，并将中国的反恐理念和新安全观体现在上述协议之中。未来，中国应扩大与“一带一路”沿线国家在双边和各类区域组织间的合作，推动缔结双边／区域反恐条约或反恐司法协助、反恐警务合作条约。
（四）完善国内相关反恐法律制度
从法治的视角来看，“一带一路”背景下中国开展反恐国际合作通过国际法治和国内法治两个层面的法治来实现，“国际法治和国内法治相互依存，互为支撑”，中国通过完善国内相关反恐法律制度实现与反恐国际法治的有效衔接。我国自1997年新刑法将“恐怖组织”首次入刑到2015年出台《反恐怖法》以来，我国已逐渐形成了以《反恐怖法》为主体、以《刑法》、《刑事诉讼法》、《国家安全法》、《反洗钱法》、《人民武装警察法》、《出入境管理法》等部门法为配套的反恐法律体系，不仅为我国防范和打击恐怖主义提供了法律依据，而且在立法上与联合国反恐战略相一致。然而，我国反恐立法也存在着诸多不足，总体上看，反恐立法亦遵循着摸着石头过河的“经验渐进主义”路径，“立法内容更强调应急处置导向”，随着“一带一路”沿线恐怖主义呈现出的新发展趋势，我国的反恐法律体系需要在以下几个方面进行完善：
首先，在刑法体系内增设国际条约或联合国决议要求严厉惩治的恐怖主义罪行。“近年来，增设入境发展恐怖组织罪、劫持人质罪以及呼应国际规约设立相关恐怖主义犯罪等的呼声较高。”鉴于外国恐怖主义战斗人员威胁的日益严重，联合国安理会发布了第2178（2014）号决议，2016年联合国发布秘书长的报告（S／2016／501）要求会员国“需要将准备或辅助旅行的行为全面定为刑事犯罪，以防止外国恐怖主义战斗人员旅行。”由于我国刑法没有专门规定外国恐怖主义战斗人员及其犯罪，是否考虑在以后的刑法修正案中增设这样的规定值得商榷。
其次，处理好反恐法与其他部门法之间的衔接问题。我国反恐法作为一部综合性的反恐专门立法，如何处理好与其他部门法之间的衔接是我国反恐法进一步完善的立法技术问题。反恐法与其他部门法的衔接主要处理好与以下几个部门法之间的关系：第一，与刑法的衔接。主要包括“立法模式的衔接、立法空间的衔接、两法的宗旨、目的的衔接、法律用语的协调一致、刑法与反恐法在恐怖主义犯罪刑事管辖权方面的规定的衔接、两法在具体罪名设置上的衔接。”第二，与武装警察法的衔接。反恐法第71条规定了“中国人民解放军、中国人民武装警察部队可以派员出境执行反恐怖主义任务”，而武装警察法并没有规定派员出境执行反恐怖主义任务，因此，需要在《中华人名共和国人民武装警察法》第7条中增设这一规定。第三，与出入境管理法的衔接。防范恐怖分子的跨境流动需要出入境管理法进行法律规制，虽然《出境入境管理法》第3条、第21条第3款、第49条第1款规定了外国人居留和入境中国的义务和条件，其中所规定的“危害国家安全、损害社会公共利益”与从事恐怖主义犯罪行为密切相关，但还是不能等同。因此，需要完善出入境管理法，将“恐怖主义分子”、“恐怖主义犯罪”等具体化在出入境管理法相关条款之中，以发挥出入境管理法在反恐工作中的作用。
最后，规范我国国际反恐合作的程序法。我国反恐法第七章“国际合作”共5个条款规定了我国反恐国际合作的“原则”和具体国际合作程序，其用语较为概括，需要进一步的细化以便具有实际操控性。需要具体化或通过制定程序法完善的条款主要包括：具体化第13条关于外交部向国家反恐怖主义工作领导机构提出认定恐怖活动组织和人员申请的申请程序；明确第69条关于主要四项工作的负责部门、合作具体范围、批准程序；明确第71条关于国安、公安机关以及军队、武警出境执行反恐任务的内容（如逮捕、演习、搜救等）、批准具体程序、任务期限、人员经费保障等。另外，在反恐国际司法合作方面，有学者认为“可以修订《引渡法》，明确排除恐怖活动犯罪‘政治犯不引渡原则’的适用，细化本国国民不引渡的替代措施，并优化引渡请求、引渡审查等程序环节，为有效惩处跨国涉恐犯罪人增添有利条件”，或者制定《国际刑事司法协助法》以涵盖惩罚包括恐怖主义犯罪的国际司法协助程序。
结语
“一带一路”倡议不仅是我国新时期的重大外交新战略，也是我国引领全球化的一场全新而伟大的实践。然而，作为全球化进程负面效应之一的恐怖主义也将伴随着该倡议的推进并对我国和“一带一路”沿线国家和地区的政治、经济和社会稳定构成重大的威胁。在此背景下，我国积极地与国际社会成员尤其是“一带一路”沿线国家和地区开展反恐国际合作无疑具有重大的战略价值和推动恐怖主义国际法治的实践价值。
在“一带一路”背景下，中国开展反恐国际合作是以国际法为依据并维护联合国在反恐国际合作中的领导地位为前提的，在此基础上，中国的反恐国际合作要体现出有别于西方式反恐的中国方案。在理念上，要以“构建人类命运共同体”、“总体安全观”、“正确义利观”等理念为指导，确保中国的国家利益与“一带一路”沿线国家的国家利益的协调实现。中国作为“一带一路”倡议的提出者、建设者并以负责任的大国身份，在开展反恐国际合作的国际法战略具体实施层面要通盘考虑并审时度势，扩大与“一带一路”沿线国家以及国际组织的反恐国际合作、不断完善和强化防止和打击恐怖主义措施、推动国际反恐法的完善、完善国内相关反恐法律制度。“一带一路”是否能够顺利推动，简单来说就是能否处理好发展与稳定、互利与共赢的关系。“一带一路”建设不仅为我国和“一带一路”沿线国家和地区提供发展的动力，而且应该在安全和稳定的基础上渐次推进。如此，我国开展反恐国际合作为“一带一路”倡议建设将提供安全保障的国际环境。尽管“一带一路”倡议的实施将会面临重重困难，但以“构建人类命运共同体”为目标的倡议本身及其实践推进，以及围绕“安全”所开展的反恐国际合作将“为迷茫的世界标明中国航向，进而为国际秩序的形塑贡献中国智慧。
（本文转自：《法学评论》2019年第1期）
作者简介：
徐军华，华中科技大学法学院副教授。
